泰顺县实施乡镇专职驻村指导员制度的实践与思考
为加强农村基层工作力量、加快城乡统筹发展，省委、省政府作出了在全省建立农村工作指员制度的重大决策。实施近三年来，农村指导员在村情民意调研、民主制度监督、政策法规宣传、群众信访调解、富民强村服务、组织建设督导等方面做了大量工作，受到了基层干部、群众的欢迎。但我们同时也注意到，在推进新农村建设、全面构建和谐小康社会的进程中，经济欠发达山区县农业增效难、农民增收难、农村发展慢等问题依然十分突出，工农差距、城乡差距、地区差距扩大的趋势并未得到根本扭转，制约山区县“三农”发展的体制性障碍和结构性矛盾还没有根本消除，农村基层基础工作依然缺乏长效机制。特别是行政村规模调整后，村级规模扩大、管理任务加重、管理难度加大，部分行政村合并后，出现了合村不合心、合班不合力、村组织涣散、“两委”关系不顺，再加上乡镇部分干部作风不深入、工作走过场，这些问题的存在，客观上给解决“三农”问题、促进农村社会事业发展增添了难度。针对这一情况，2005年7月，我县在行政村规模调整和村级组织换届后，在改革乡镇内设机构的基础上，探索出台了驻村指导员专职化制度，真正使农村指导员扎根农村、服务基层、服务群众，实现党委、政府工作重心下移，更好、更快地推进新农村建设。
一、 推行乡镇专职指导员的主要做法
泰顺从2005年开始，根据“因需选派”原则，向全县299个行政村选派了农村工作指导员，探索实行专职驻村制度。实施近两年来，广大农村指导员围绕县委、县政府中心工作，树立大局意识，扎根农村，服务群众，取得了较好成效。具体做法是：
（一）专职驻村、重心下移、全面推行驻村指导员专职化制度
1、调整内设机构，整合干部资源。
为了确保乡镇既要派得出，又能实现专职驻村，泰顺结合机构改革的契机，根据乡镇规模和工作重点，综合设置内设机构，重新设定岗位。对乡镇机关职能相近、作用类同的行政机构和事业单位进行归并和重组，精减机构，腾出人员，确保从事农村工作指导员的干部能与原来的线上工作脱离，集中精力从事专职驻村工作。在驻村指导员的聘用、管理方面，打破了行政岗位与事业岗位人员身份区别，通过考试等形式确定聘任资格，按照“双向选择、竞争择优”的原则，一年一聘、绩效挂钩、逐级考核，整合干部资源，优化干部配置，使每个干部都能够找到适合自己的工作岗位，充分调动干部工作积极性，实现“人人有事做、事事有人办、件件有落实”。待聘人员实行离岗培训，经考核，合格的人员由县组织、人事部门负责重新安排工作，两次安排不服从的予以辞退；不合格的，继续安排离岗培训。
2、规范选聘程序，实行“双向选择”。
为确保指导员队伍素质，引入竞争机制，按照“双向选择、竞争择优”的原则，在乡镇中除领导班子成员以外的所有行政事业干部中选聘驻村指导员，根据自荐和推荐情况，乡镇党委先进行资格把关，初步确定驻村指导员人选。在确定驻村指导员人选时，突出抓“两头”，既注重选派有发展潜力、但需要积累更多农村工作实际经验的年轻后备干部，又注重发挥虽退居二线、但农村工作经验丰富的老同志的作用。再综合考虑村规模、交通条件、工作量大小等实际情况，确定并公布各村工作难度系数、驻村指导员职数和初步人选。村领导班子在驻村指导员初步人选中选择意向人选，上报乡镇党委；驻村指员初步人选根据自己的意愿，填报选择意向。乡镇党委根据双方选择意向，研究确定驻村指导员聘任方案，并予以公布。原则上一村一人，因人口多、村域大、工作难度大等因素确需增加人数的，要上报县组织人事部门审批，严格把好选人用人关。
3、明确职责权利，完善考评机制。
明确规定驻村指导员要按照专职化要求，充分发挥“六大员”作用，切实履行加强农村基层组织建设，促进经济社会发展，强化公共事务管理，完成乡镇党委、政府布置的其他工作任务等四项职责。赋予驻村指导员对村级重大项目建设及资金使用具有建议权，对村务、财务公开具有监督权，对党员发展和村级后备干部培养具有推荐权，对所驻村的计划生育服务员、森林防火护林员的安排具有建议权等四项权利。驻村指导员的日常管理和考评工作由乡镇党委负责，乡镇按照公开、公平、公正的原则，制定管理考核细则，对驻村指导员履责情况进行客观公正的考核与评价。对考核优秀的，列入年度优秀驻村指导员的表彰对象，予以物质或精神上的奖励；对符合条件的优秀驻村指导员，优先予以提拔使用。驻村指导员由于情况不明、工作不力使所驻村被计生、综治、安全生产、纪检监察部门一票否决的，违法违纪的，综合考核不称职的，予以解聘，作待岗处理。
（二）完善机制、加强管理、深化驻村指导员专职化制度建设
为强化驻村指导员日常管理，规范驻村行为，增强工作实效性，解决驻村指导员在具体工作中“怎么运作”的问题，必须完善驻村指导员派得出，驻得下，干得好的长效机制，深化驻村指导员专职化制度建设,进一步推动驻村工作深入开展。
1、建构驻村工作的方法与载体。为促使驻村指导员深入农村一线，全面掌握农村基层情况，为群众办事，为困者送暖，密切党群干群关系，改变过去那种作风漂浮、方法简单的驻村方式，在具体工作中，必须构建有效的驻村工作方法与载体，把工作付诸于行动。一是实行挂牌办公和便民联系卡制度；二是建立“一日一访”和代理服务制度；三是建立《驻村日志》和《村情民情卡》制度；四是推行定期汇报会制度；五是要建立重大事项报告制度。这些制度的建立，拓宽了乡镇党委政府与基层群众之间沟通联系的渠道，加强了两者之间的联系，促进上情下达、下情上达，推进了各项工作顺利开展。
2、提供驻村工作的支撑与保障。为加强对驻村指导员工作的指导、支持和服务，调动工作积极性，提高工作实效性，在具体工作中，必须给驻村工作提供有力的支撑与保障。一是建立学习培训制度；二是建立互助协作制度；三是建立乡（镇）村工作驻村指导员沟通运行机制；四是推行民情分析会和民情事项交办会制度；五是建立乡镇班子成员联系制度，六是健全宣传报道制度。这一系列制度的实施，加强了驻村指导员之间的协作与联系，也为指导员驻村工作提供了支撑。同时规定驻村指导员在驻村期间，不影响正常的职称评定；要求乡镇要给予驻村指导员适当的驻村补贴，福利待遇要适当高于乡镇机关干部，享受中层干部的政治待遇。同时，为缺乏农村工作经验的年轻驻村指导员配备专门的驻村工作导师，消除思想顾虑,提高工作水平，深化驻村工作。
3、强化驻村工作的监督与管理。为加强驻村指导员队伍建设，促进驻村指导员转变作风，规范驻村工作，增强自律意识，培养驻村指导员干好工作的进取心和责任感，必须进一步强化驻村指导员日常工作的监督与管理，确保指导员的人员、精力、工作“三到位”，树立驻村指导员务实为民的新形象。一是建立任期工作目标和实绩公示制度；二是建立出勤报告制度；三是建立督查制度。
二、推行乡镇专职指导员的初步成效
（一）、推动了乡镇机关职能转变,强化了经济工作,强化了社会管理,强化了基层基础。
全面推行驻村指导员专职化制度以后，对乡镇内设机构进行科学合理归并和重组，打破了行政机构与事业单位的界限，整合干部资源，优化干部配置，使更多干部从事务性工作中摆脱出来，充实到农村一线，发挥自身优势，集中精力抓好农村建设，推动了乡镇职能由管理型向服务型转变、由指令型向引导型转变。扭转了以往乡镇存在的驻村干部精力分散、效率不高，人员不足、力量薄弱的局面，使我们干部真正做到深入农村、深入群众，急群众之所急、想群众之所想、办群众之所盼。农村工作指导员在开展村情民意调研的基础上，理清发展思路，积极帮助所驻村制定农村经济发展计划，积极引导农民发展特色农业、来料加工、订单种植、动物饲养等高、精、新产业，强化富民强村服务，促进农业增效、农民增收，推进了农村经济事业的发展。结合“建设生态小康村，推进农村城镇化”工程、农民知识化培训、“康庄工程”、“千百工程”、“环境卫生整治工程”等，发挥自身优势，争取各方支持，做了大量富有成效的工作，有力地促进了农村基础设施的建设和各项社会事业的发展。帮助村“两委”制定旨在保护公共事业利益的村规民约和规章制度，强化了社会管理，提高了政府干部在群众中的形象，强化了基层基础。
（二）、推动了党政工作重心下移，促进了村级组织建设，促进了基层民主管理，促进了农村社会稳定。
全面推行驻村指导员专职化制度以后，农村指导员工作、生活全在村里，改变了以往“驻村不住村，进村不入户”的现象，保证了指导员“人员、工作、精力”三到位，实现了党委、政府工作重心下移，推动了农村各项工作的开展。农村指导员到村后，针对一些撤并村基层组织班子涣散、战斗力不强、工作难以开展的状况，重点围绕村“两委”班子建设和党员队伍建设开展工作，做好“两委”思想工作，加强党员之间沟通，落实“三课一会”制度，加强“两室”阵地建设，促进村两委班子的团结，确保村级组织的正常运行。通过指导员的努力，原先“合村不合心、合班不合力”的情况得到了明显改善，长期发展不了党员的村着手发展党员工作，村级后备干部队伍建设也得到了加强。同时，广大指导员立足自身优势，紧紧依靠乡（镇）、村两级党组织和广大群众，认真梳理影响农村稳定的矛盾纠纷，通过耐心细致的工作，逐个进行处理解决，一些暂时无法解决的“老大难”问题，则统一进行“集中交办”，尽力劝阻集体上访或避免群体性事件的发生，有力地促进了农村的稳定。农村一些重大、中心项目建设，坚持“五个由民”原则，较好地推进了基层民主建设。
（三）、推动了农村经济社会发展，使干部作风、党群干群关系、农村面貌得到切实改善。
广大农村指导员把村情民意调查作为进村后的第一项工作，他们深入农村，走门串户，察民情，访民意，了解和掌握了大量基层情况，把农村的焦点、难点、盼点问题反馈给党委、政府，为各级党委、政府和有关部门加强和改进“三农”工作提供了可靠依据，出台一些利民、惠民的政策措施，有力地推动了农村经济社会发展。在指导新农村建设，推动农村经济社会发展中，农村指导员深入群众、依靠群众，与农村群众一起工作、一起生活，拉近了与群众的距离，把群众的困难、冷暧放在心上，一改机关那种浮躁的工作作风，密切了党群干群关系。同时，指导员把党和政府的农村路线、方针、政策，送进农家，传达给农民，适时地引导农民抓住各种优惠政策进行新农村建设，美化村容村貌，完善公共基础设施，提高了农民的生存质量；也锻炼了一支熟悉县情民情、掌握农村工作方法、真抓实干、吃苦耐劳、真情奉献、执政为民的干部队伍。
三、推行乡镇专职驻村指导员出现的几个问题
实施驻村指导员专职化制度以来，我县相继制定出台了一系列行之有效的工作制度和管理措施，较好地激发了驻村指导员服务基层、服务“三农”的积极性，农村基础工作得到了加强。但是，在实施的过程中，一些体制性障碍和隐性矛盾也逐渐显现，主要表现在以下几个方面。
（一）、人员编制不足，专职驻村开展难。前些年对乡镇内设机构进行归并、调整过程中，并没有对乡镇干部编制进行重新审核，且对驻村指导员的职数估计不足，大部分乡镇人员编制紧缺，选派人员专职驻村捉襟见肘。再则，干部借用、离岗创业、长期病假等，占用了编制，而人员实际不在岗，加剧了驻村指导员的选派难度，造成驻村指导员专职难专心，有事才下村，没事在乡镇的局面。其次，因为乡镇人员不足，所以能力强、学识高的中青年都留在乡镇开展工作，而选派驻村的大多都是那些长期无法调动、升迁，资格老化的事业干部，普遍能力偏弱、年龄偏大、文化偏低，整体素质差强人意；专业性不强，工作难深入，停留在事务性上；资格老化、能力弱化有所显现。第三，乡镇指导员专职驻村后，原先乡镇“六大员”的业务开展有所滞后，作用有所弱化；乡镇一些面上工作受到影响，如计生社会扶养费的征收、森林防火、禽流感防控等工作，无法全员动员，工作难实施。
（二）、人事体制不顺，专职驻村落实难。我县虽已实现了专职驻村指导员对所有行政村的覆盖，但按专职化要求驻村的，还有部分乡镇难以落实。原因有：一是事业干部人事权未理顺。大部分驻村指导员从乡镇的农业、林业、水利、文化等事业单位选聘，而这些人员的人事权还没有从县业务主管部门分离出来归乡镇管理，难以实现人员优化配置。二是技术性工作难衔接。按规定，乡镇事业干部被聘为专职指导员后，要与线上业务工作相脱离，但由于事业工作技术性、业务性较强，其他办公室人员无法衔接承担，指导员只能是身兼数职。三是干部资源尚未有效整合。2005年，在对乡镇内设机构进行归并、调整过程中，也只是对超编人员进行调整，而没有结合乡镇班子领导职数、内设科室及工作岗位、行政村数和行政村规模等因素对乡镇干部编制进行重新审核，乡镇之间干部分布不均衡现象没有得到有效整合，导致少数乡镇干部严重短缺，只能由班子成员兼任指导员。
（三）、能力资源有限，专职驻村显尴尬。农村工作琐碎而又繁杂，处理不当，就可能导致事情复杂化，这就要求驻村指导员具备一定的组织协调和解决农村实际问题的能力。而被选聘为指导员的大多年龄偏大、观念保守、激情不高，大多数乡镇干部长期在基层从事事务性工作，工作内容以被动接受居多，对一些问题理性思考较少；有的干部长期在一个岗位工作，对自己线上的工作较为熟悉，而对于新形势下农村全局工作就显得束手无措、把握不准。再者，乡镇指导员不比省市县派指导员，省市县派指导员可依靠派出单位和自身优势的工作关系，帮助所驻村争资金、立项目、办实事，工作见效快，有威信，深得农村群众的欢迎和厚爱。而乡镇指导员不具备这样的优势，没有多少资源可以利用，难以自主开展工作，如果工作作风不实，积极性、主动性再不强的话，便很难得到群众的认可和在农村开展工作了。有的群众甚至说，既不给钱，又不带项目，带一张嘴来干什么。
（四）、权益保障落实难，专职驻村缺活力。泰顺由于受财政能力、经济条件的限制，在实际工作中，驻村指导员权利还得不到有效保障，仍然缺乏一套切实有效的激励机制或是一些激励机制难以落实。一是大部分村尚不能为驻村指导员解决办公和食宿问题，一些村比较偏僻，交通问题也没办法解决，只能以“走读”的形式驻村，驻村时间难以保证。二是大部分乡镇在兑现驻村指导员生活补助费方面，虽然每人每月只有区区150元，但每个乡镇一、二十人一年或长期累积起来就是一笔不小的数目，短时间还可勉强支撑，时间一长便无法保证。三是大部分乡镇驻村指导员由于先天条件的限制，无法实现责、权、利的统一，乡镇指导员工作无权无利，有的只是服务，大部分指导员靠的是“面子工作”、“人情工作”，青山白化要治理、农村医保要收费、山林延要跑腿、计生工作要到位，工作要求人家配合。四是大部分乡镇在支持农村发展的一些政策、项目、资金的落实方面，没有通过驻村指导员或没有征求指导员意见，而是由乡镇领导直接与村“两委”干部沟通联系，驻村指导员缺乏一个在农村群众中树立威信的平台；很多干部认为驻村工作是个“累活”，责任重，地位低，不愿意担任驻村指导员。
四、推进乡镇驻村指导员制度的几点建议
要发挥驻村指导员的作用，建立一支符合社会主义新农村建设需要的高素质的指导员队伍，必须结合本地实际，进一步完善驻村指导员专职化制度，还需要在选聘、保障、激励等方面下功夫。
（一）、理顺条块关系，进一步优化整合驻村指导员的人力资源。
要真正实现乡镇驻村指导员专职化，就必须保证乡镇有足够的人力资源，也就必须加大对乡镇人力资源的整合，加大扩编招员的力度。乡镇事业单位按片区设置站所，将农业、水利、林业、文化等事业单位从乡镇机关分离出来，按目前九个片区来设置站所，按照公安、国土、规划建设等部门的管理模式，由其相应的主管部门垂直管理。对乡镇现有的事业干部进行分类，专业技术业务能力强的干部进入站所工作，其余的脱离原来的技术工作岗位，改为行政岗位上的事业干部划入乡镇机关，不参加专业技术职称的评聘，按照职员级别套改工资。要按照乡镇人口、规模、经济社会发展状况和行政村数及规模重新审核、确定乡镇编制，加强超编管理，严格控制超编乡镇设置虚岗职数，以竞争上岗方式将超编人员分流出来，调整到缺编乡镇；按照乡镇干部总编制数，定期有计划地从大专院校毕业中招收人员，补充到乡镇机关，保证乡镇有足够的干部数。其次，要进一步规范选聘机制，提高驻村指导员的整体素质。要从源头抓起，做到高起点，开阔视野，不拘一格，挑选政治素质好、经验丰富、责任感强、身体强健的干部来担任专职指导员，严把“选人关”。继续完善“双向选择，竞争择优”的用人原则，根据需要派驻村的实际情况，选派有相应特长的指导员驻村，使每位干部都有一个发挥个人专长的工作平台。第三，加大乡镇事业干部的有序流转升迁的力度。老呆一个地方，同做一件事情，容易让人产生惰性，不利于干部的成长和管理，要根据“择优、有序”原则，加大干部由小乡向大镇、大镇向城关、城关向机关交流的力度，最大限度地激发干部的工作积极性。
（二）、加大保障力度，进一步增强提高驻村指导员的能力素质。
一是加大培训力度。重视对乡镇指导员的岗前培训，在机制上，要更新观念，注重实践；在内容上，要注重实效，要结合泰顺实际，可包括农村形势、政策法规、规划建设、工作方法等，提高针对性和实用性；方式上，要注意多样化，可采取专家讲座、专题讨论、实地参观、案例分析等办法，提高指导员的接受率。岗前培训要保证有足够的时间。指导员驻村后，也要根据形势的变化和工作的需要，不定期组织指导员进行轮训，实行县乡联动，按培训内容分类、分层负责培训，提高指导员的理论素养和工作水平。二是强化实践锻炼。要突破办班培训的单一模式，把课堂讲授与实地的考察、经验交流结合起来。如选送优秀指导员到外地实地考察、开展调研、专题讨论，召开经验交流会、民情分析会，开展调研文章评比活动等。通过形式多样的实践活动，进行岗位练兵，达到相互学习、优势互补、共同提高的目的。三是加大协作保障。发挥指导员的团队作用，根据指导员的专业特长进行分组，实行跨村流动、指导帮扶，形成统分结合、相互协作、优势互补的工作格局，提高指导员的整体功效。对在驻村中发现、反映的具有普遍性的问题，交由乡镇班子会议研究，提出解决的办法和措施；乡镇无法办理的，则集中交由县里统一处理。四要强化扶持力度。乡镇领导要重视指导员的作用，维护指导员的威信，在财力物力上加大对指导员工作的扶持，一些具体的利民、惠民的政策、项目、举措交由指导员操作，提高指导员的公信力。
（三）、健全激励机制，进一步强化维护驻村指导员的权益保障。
坚持多措并举，切实把乡镇指导员的权益落实到位，以有效的激励措施激活驻村指导员队伍。一是改善工作条件。积极筹措驻村指导员工作经费，添置和更新办公设备，改善办公条件，安排好指导员的食宿，使他们能真正“以村为家”，扎根农村为民办实事。二要注重激励兑现。对工作认真负责、表现突出的驻村指导员，在评先评优、晋升晋级、工资待遇予以优先考虑；对考核优秀的指导员要给予表彰奖励，优先纳入县管后备干部进行培养，是后备干部的优先提拔使用。同时，强烈建议市、县财政设立安排乡镇指导员专项资金，为专职化提供保障；设立驻村指导员岗位津贴，实行分档按月发放。三要落实后盾支持。要重视和支持驻村指导员工作，定期召开民情分析会，对驻村指导员和群众反映的热难点问题以及影响社会稳定、经济建设和社会发展的一些带有苗头性、倾向性问题进行分析讨论，研究解决办法和对策，帮助驻村指导员解决问题，为他们开展工作提供后盾支持。同时，要乡镇要适当放权于驻村指导员，如村班子调整建议权、制度落实监督权、村后备干部培养和党员发展的推荐权、村级财务审核权、重大事项参与权、发展党员初审权等，为驻村工作提供有效的方法和手段，提高指导员在基层群众中的威信。
（四）、注重分类指导，进一步提高乡镇驻村指导员的工作实效。
农村人口多、地域广，各地自然条件、经济基础、文化素质千差万别，起点、水平各不相同。有富裕村、也有后进村，有经济发达乡镇、也有经济欠发达乡镇。因此，要求各专职指导员要针对不同乡镇的不同乡村、不同情况、不同条件，因地制宜地开展工作。乡镇要把不同村庄的具体情况向指导员说清楚，特别是村里的优势条件和不足之处，引导驻村指导员进行分类指导，避免工作的盲目性或是因为没有头绪而束手无策。具体落实到村上来讲，有先进村、有问题村，有组织涣散村、有经济贫困村、有经济发达村，有乡风文明村、也有环境脏乱村，驻村指导员要结合驻村实际，进行分类指导。对于组织涣散村，要从凝聚党员干部的合力入手，分析原因，采取对策，加强党支部建设，提高带领群众发展经济、建设农村的能力。对于经济贫困村，要积极搭建增收平台，发展特色农业，发展来料加工，提高待业人口的就业率，引导农民发家致富。对于环境落后村，要结合“千百工程”引导村民开展村庄整治，提高村庄品位。而对于经济发达村，则要着眼长远发展需要，帮助制定发展规划，夯实经济基础，把规模做大做强做精。这样，才能发挥指导员的优势，才能完成指导员的工作任务。
（五）、提高村干部的待遇，激发村干部工作积极性和营造农村良好工作氛围。
市委市政府决定实施乡镇驻村指导员专职化制度，是驻村干部制度的延续和深化，是为了更好地促使“三农”问题的解决，全面推进新农村建设，构建和谐社会。新农村建设，农民是主体，政府是主导，指导员发挥的是“指导”参谋服务作用。新农村建设，必须要激发村干部的积极性，发挥农民群众建设的主体作用，而在具体实践中，恰恰相反，出现了政府热、农民冷的尴尬局面，主要原因就是村干部待遇过低，难以激发他们的工作积极性，调动不了农民建设新农村的热情。特别是泰顺，绝大部分行政村是经济“空壳村”，没有集体经济的收入，连平时的误工费都解决不了，工作消极，等、靠、要思想严重。乡镇指导员驻村后，因为工作得不到村干部的积极配合，反而由“指导”角色变为“主角”，无形中加大了工作压力和难度，甚至一些工作要求村干部帮忙完成。所以，提高村干部的待遇，激发村干部的工作积极性已非常紧要，市县要设立财政专项，在保证村干部保险和误工补贴的情况下，确定村干部最低工资标准，另加一定的绩效工资，也实行“村干部专职化”，进而激发村干部的工作积极性和创造性，带动全体村民进行新农村建设，也为乡镇专职指导员工作营造良好的工作氛围。
（泰顺县农指办）
